Comodato como instrumento estratégico para a eletrificação de frotas municipais de ônibus: uma leitura sob a Análise Econômica do Direito

A eletrificação do transporte público coletivo esbarra, no Brasil, em um obrstáculo recorrente: o custo de aquisição de um ônibus elétrico ainda supera em duas a três vezes o de um veículo a diesel equivalente, mesmo que o custo operacional ao longo da vida útil (combustível, manutenção, depreciação) tenda a ser mais favorável ao elétrico. Diante desse descompasso entre desembolso inicial (capex) e economia futura (opex), municípios e operadores de transporte público têm recorrido a arranjos contratuais que evitem a transferência de propriedade dos ativos e, entre eles, o comodato tem ganhado destaque como peça de engenharia jurídico-financeira.

Este texto propõe uma leitura do comodato aplicado à eletromobilidade urbana a partir de conceitos e métodos da Análise Econômica do Direito (AED), e examina, na sequência, os requisitos formais para sua utilização por entes municipais, incluindo a pergunta que costuma abrir a conversa com gestores públicos: é preciso lei municipal específica para viabilizar o comodato?

O comodato como resposta a um problema de estrutura de capital

O comodato é, por definição legal, o empréstimo gratuito de coisa infungível (art. 579 do Código Civil), formalizado por prazo determinado ou indeterminado, com obrigação de restituição pelo comodatário. Sua gratuidade é elemento essencial, o que, à primeira vista, poderia parecer incompatível com operações de transporte público de grande porte, tipicamente remuneradas por tarifa e organizadas sob concessão ou permissão (Lei 8.987/95).

Na prática, contudo, o comodato tem sido utilizado em ao menos três configurações distintas na cadeia de eletrificação de frotas:

1. Fabricante/financiador → operador: o fabricante do ônibus elétrico (ou uma estruturadora financeira ligada a ele) cede o veículo, ou componentes de maior valor agregado (como o pacote de baterias), em comodato ao operador, que assume os custos de manutenção e operação, enquanto a propriedade (e o risco residual de obsolescência tecnológica do ativo) permanece com o comodante.

2. Município → operador/concessionário: o poder público cede, em comodato, bens de sua titularidade (terrenos, garagens, subestações, pontos de recarga) para que o operador do serviço público instale e explore a infraestrutura de eletrificação, sem a necessidade de o próprio operador adquirir ou desapropriar áreas.

3. Coalizões público-privadas (como se observa em iniciativas de eletrificação de corredores logísticos): empresas fabricantes e financiadoras cedem ativos-piloto a operadores como forma de testar modelos de recarga e operação antes de compromissos contratuais definitivos.

Em qualquer dessas hipóteses, o comodato funciona como um mecanismo que separa a propriedade do ativo do direito de uso. E é exatamente essa separação que interessa à Análise Econômica do Direito.

Custos de transação e a lógica coaseana do comodato

Sob a ótica de Ronald Coase, todo arranjo contratual é uma resposta à existência de custos de transação: se a negociação, a redação de contratos e o monitoramento de seu cumprimento fossem gratuitos, a alocação inicial de direitos de propriedade seria irrelevante, pois as partes chegariam ao resultado eficiente por negociação direta. No mundo real, esses custos existem e o desenho contratual passa a importar.

O comodato reduz custos de transação em pelo menos duas frentes. Primeiro, dispensa a negociação de um preço de locação ou de um financiamento formal, o que é particularmente relevante em um mercado ainda imaturo, no qual não há histórico consolidado de valor residual de baterias e ônibus elétricos (precificar um aluguel exigiria estimar depreciação e risco de obsolescência tecnológica sem dados históricos robustos). Segundo, ao manter a propriedade com quem tem melhores condições de reaver, recondicionar ou substituir o ativo (tipicamente o fabricante), o comodato elimina a necessidade de cláusulas contratuais complexas sobre destinação do bem ao fim do contrato de concessão, problema clássico de ativos específicos em contratos de longo prazo.

Especificidade de ativos e o problema do hold-up (Williamson)

Oliver Williamson chamou atenção para o fato de que ativos altamente específicos a uma relação contratual (que perdem valor significativo fora dela) criam risco de comportamento oportunista (hold-up) após o investimento ter sido feito. Baterias, eletropostos dimensionados para uma frota específica e garagens adaptadas para recarga são exemplos de ativos com especificidade elevada: uma vez instalados, têm pouco valor de revenda fora daquela operação.

O comodato mitiga esse risco de duas formas. Quando é o fabricante quem cede o ativo mais específico (a bateria, sujeita a degradação e a rápida evolução tecnológica), o risco de obsolescência permanece com quem está mais bem posicionado para absorvê-lo e para reaproveitar ou substituir o componente em outras operações, reduzindo a exposição do operador municipal a um ativo que ele não domina tecnicamente. Quando é o município quem cede o imóvel ou a infraestrutura fixa, evita-se que o operador precise investir capital próprio em um ativo imobilizado que só tem valor dentro daquele contrato de concessão, reduzindo a barreira de entrada e o prêmio de risco embutido na proposta tarifária.

Assimetria de informação e sinalização

Há também uma dimensão informacional relevante. Em um mercado nascente, o poder público frequentemente tem menos informação do que o fabricante sobre a performance real das baterias, a curva de degradação, os custos de manutenção e o comportamento do veículo em condições operacionais brasileiras. Um comodato oferecido pelo fabricante (no qual ele retém a propriedade e, por consequência, parte do risco de desempenho do ativo) funciona como mecanismo de sinalização: o fabricante só tem incentivo a ceder o bem nessas condições se estiver razoavelmente confiante de que o ativo terá desempenho aceitável, sob pena de arcar ele próprio com o prejuízo de sua substituição ou recolhimento antecipado.

Externalidade positiva e comodato como quase-subsídio

A descarbonização do transporte público gera benefícios que não são inteiramente capturados por quem paga a conta da transição (redução de poluentes locais, de emissões de gases de efeito estufa e de ruído beneficiam a coletividade, não apenas o usuário pagante da tarifa). Trata-se de uma externalidade positiva clássica, que tende a gerar subprovisão de investimento em eletrificação se deixada exclusivamente ao cálculo privado de custo-benefício do operador.

Arranjos de comodato (especialmente quando o comodante é um agente com interesse institucional na transição energética) funcionam, na prática, como um subsídio implícito que reduz o custo marginal de adoção da tecnologia, aproximando a decisão privada do operador do ótimo social. É uma correção de falha de mercado por via contratual, e não por transferência orçamentária direta, o que tem a vantagem de não pressionar as contas públicas municipais, mas também impõe a necessidade de controle mais cuidadoso, como se verá adiante.

Contratos incompletos e o papel do prazo

Por fim, vale registrar que o comodato, por sua natureza, tende a ser um contrato relativamente incompleto: dificilmente antecipa todas as contingências de uma operação de transporte público ao longo de dez ou vinte anos. Isso é, em certa medida, desejável nesta fase de maturação tecnológica. Mercados em transição se beneficiam de instrumentos que preservem flexibilidade e permitam renegociação a baixo custo, em vez de arranjos rígidos de longuíssimo prazo que podem se revelar ineficientes à luz de avanços tecnológicos supervenientes (queda do custo de baterias, novos modelos de negócio de recarga). A contrapartida dessa flexibilidade é a necessidade de mecanismos claros de governança e de saída, sob pena de o comodato se tornar fonte de litígio.

Os requisitos jurídicos: o município precisa de lei própria?

Aqui a resposta correta é: depende de quem cede o quê, mas, na hipótese mais sensível (o próprio município cedendo bem público em comodato), a resposta tende a ser afirmativa, ao menos como regra prudencial e, em muitos municípios, como exigência normativa expressa.

1. Quando o comodante é o Município (bem público envolvido). A cessão gratuita de uso de bens públicos (imóveis, áreas de garagem, terrenos para eletropostos) está sujeita ao regime de indisponibilidade do patrimônio público. Embora o comodato não seja, tecnicamente, uma alienação, a doutrina de direito administrativo e a jurisprudência dos Tribunais de Contas equiparam, para fins de controle, a cessão gratuita de uso a atos que exigem cautelas análogas às da alienação de bens públicos, notadamente:

• avaliação prévia do bem cedido;

• justificativa de interesse público (motivação expressa do ato administrativo, demonstrando que a cessão gratuita atende a finalidade pública superior à simples cessão onerosa);

• prazo determinado, com cláusula de reversibilidade;

• formalização por instrumento próprio (termo de comodato ou instrumento equivalente), com publicidade do ato.

A Lei 14.133/2021 (nova Lei de Licitações), em seus arts. 76 e 78, disciplina a alienação e a cessão de bens da Administração, exigindo, como regra, autorização legislativa para hipóteses de alienação gratuita ou cessão de uso a título gratuito envolvendo bens imóveis, ressalvadas exceções específicas (como cessão a outros entes públicos ou para fins de interesse social já previstos em lei). Muitas Leis Orgânicas municipais reproduzem essa exigência de forma ainda mais restritiva, condicionando qualquer cessão gratuita de bem público (móvel ou imóvel, a depender do texto local) à edição de lei municipal autorizativa específica, aprovada pela Câmara de Vereadores.

Na prática, isso significa que, se a estratégia de eletrificação envolver o Município cedendo terrenos, garagens ou áreas para instalação de infraestrutura de recarga a favor do operador do serviço de transporte, a Prefeitura normalmente precisará:

• submeter projeto de lei específico à Câmara Municipal autorizando a cessão gratuita (ou, alternativamente, verificar se a Lei Orgânica já contém autorização genérica suficiente, o que é incomum para bens de maior vulto); ou

• estruturar a cessão dentro do próprio contrato de concessão do serviço de transporte público, desde que a outorga de uso dos bens municipais já tenha sido objeto de previsão no edital licitatório e no contrato de concessão original. Hipótese em que a autorização legislativa já se presume dada pela lei que autorizou a licitação e pelo próprio contrato, sem necessidade de nova lei específica para cada bem cedido, desde que respeitados os limites e finalidades ali definidos.

2. Quando o comodante é um agente privado (fabricante, financiador, coalizão). Se é o fabricante e não o Município quem cede o ônibus ou a bateria ao operador do serviço, não há, em princípio, necessidade de lei municipal, já que não se trata de bem público. Ainda assim, dois cuidados são indispensáveis do ponto de vista do direito administrativo:

• o arranjo deve estar compatível com o edital e o contrato de concessão/permissão vigente, sob pena de caracterizar vantagem não prevista no certame licitatório (o que pode ser questionado por concorrentes ou pelo controle externo, sob a ótica da isonomia e da vinculação ao instrumento convocatório);

• se o comodato de ativos privados for condição para a proposta vencedora de uma licitação futura (por exemplo, um edital que já pressupõe determinado modelo de comodato de baterias), essa condição deve constar expressamente do edital, para que todos os licitantes disputem em igualdade de condições.

Três casos paradigmáticos

A casuística recente ilustra bem como a resposta à pergunta "precisa de lei própria?" depende, na prática, de quem figura como comodante e do desenho institucional escolhido em cada município.

1. Montes Claros (MG). A Prefeitura optou pelo modelo mais direto: adquirir a frota com recursos e patrimônio do próprio Município e cedê-la, por comodato. O Projeto de Lei do Executivo (PL 123/2025) foi aprovado pela Câmara Municipal e deu origem à Lei Ordinária nº 5.860/2025, que autoriza a aquisição de até 60 ônibus preferencialmente elétricos ou híbridos e já disciplina, no próprio texto legal, que os veículos permanecerão de propriedade do Município, serão repassados à concessionária em regime de comodato, terão sua manutenção a cargo da operadora, e terão seu custo de aquisição e depreciação excluídos do cálculo tarifário. Houve, portanto, autorização legislativa específica, que cobriu tanto a aquisição quanto o próprio mecanismo de cessão em comodato.

2. Belo Horizonte (MG). A Prefeitura também adquire os ônibus com recursos próprios, viabilizados pela Lei nº 11.710/2024, que autoriza operação de crédito junto ao BNDES e à Caixa Econômica Federal para a compra de ônibus elétricos e os repassa, por comodato, às concessionárias do sistema. Não houve, contudo, uma lei específica e dedicada a autorizar o comodato em si: a cessão de uso se dá no âmbito de execução do contrato de concessão já vigente (Lei nº 9.491/2008, modernizada pela Lei nº 11.458/2023, que instituiu o novo modelo de remuneração do transporte coletivo, e complementada pela Lei nº 11.523/2023, que disciplina a reversão de bens ao fim da concessão). Não foi necessária autorização legislativa específica para o comodato porque a cessão de uso ao concessionário já delegatário do serviço não configura disposição autônoma de patrimônio a um terceiro estranho à Administração. É ato de execução de uma relação concessória cujo arcabouço legal (inclusive quanto à afetação e à reversibilidade dos bens vinculados ao serviço) já foi objeto de autorização legislativa própria.

3. São José dos Campos (SP). Aqui o desenho institucional é o que mais se afasta do modelo direto: quem figura como comodante não é o Município, mas a URBAM (Urbanizadora Municipal S.A.), sociedade de economia mista com personalidade jurídica de direito privado (regida pela Lei Federal nº 13.303/2016), da qual a Prefeitura é acionista majoritária. A URBAM contratou a frota (com recursos viabilizados por operação de crédito autorizada por Lei Complementar municipal) e a repassou às concessionárias por Termo de Comodato, fundamentado em Termo de Compromisso e Cooperação Técnica nº 528/2023 firmado entre o Município e a própria URBAM, com vigência de 12 meses (prorrogável) e condição resolutiva expressa vinculada ao início da operação definitiva decorrente de nova licitação. Não foi necessária lei municipal específica porque o bem cedido não é, em sentido estrito, patrimônio da Administração direta sujeito ao regime de indisponibilidade dos bens públicos. É patrimônio de uma sociedade de economia mista, cuja gestão segue prioritariamente o regime de direito privado, temperado pelos controles de governança da Lei das Estatais, e porque o arranjo tem natureza expressamente transitória e precária, e não de disposição permanente do patrimônio municipal.

Os três casos, lidos em conjunto, confirmam a tese central deste artigo: mais do que a forma contratual em si, o que determina a exigência (ou dispensa) de autorização legislativa específica é a arquitetura institucional da propriedade: quem detém o bem, sob que regime jurídico, e se a cessão se insere em uma relação já previamente autorizada em lei (como a concessão) ou constitui disposição originária e autônoma de patrimônio público.

Conclusão

O comodato tem se mostrado um instrumento juridicamente disponível e economicamente racional para reduzir a barreira de capital que ainda separa municípios brasileiros da eletrificação de suas frotas de ônibus. Sob a lente da Análise Econômica do Direito, ele funciona como redutor de custos de transação, mecanismo de alocação eficiente de risco em ativos de especificidade elevada, ferramenta de sinalização em mercado assimétrico e, em certa medida, como corretivo contratual para a externalidade positiva da descarbonização.

Sua utilização, contudo, não é isenta de formalidades e a resposta à pergunta "o Município precisa de lei própria?" tende a ser afirmativa sempre que o próprio ente público for o comodante de bens de sua titularidade, ressalvadas as hipóteses em que a cessão já esteja amparada por lei autorizativa da concessão ou estruturada por meio de entidade sob regime de direito privado, como demonstram, respectivamente, os casos de Montes Claros, de um lado, e de Belo Horizonte e São José dos Campos, de outro. Um desenho jurídico cuidadoso (que combine motivação técnica robusta, previsão editalícia clara e, quando necessário, lei municipal específica) é o que transforma o comodato de atalho contratual arriscado em instrumento legítimo de política pública de transição energética.

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