Aspectos gerais sobre o regime constitucional para uma Plano Nacional de Eletromobilidade

Considerações iniciais

Diante da premissa de que o Estado tem o dever de incentivar a transição energética por meio de políticas ambientais, industriais, tecnológicas, energéticas, de transportes e de infraestrutura, a eletromobilidade encontra amparo direto na necessidade de redução da emissão de gases de efeito estufa, na autonomia tecnológica e na busca por eficiência energética.

Ainda, a Constituição define quem faz o quê, de forma que a engenharia do plano nacional depende da harmonia entre a União (competência para diretrizes nacionais de transporte e energia), os Estados (transporte intermunicipal e fluxo de energia) e os Municípios (transporte público local e ordenamento urbano para infraestrutura de recarga).

Por fim, o amparo à sustentabilidade não é um cheque em branco. Ele encontra limites no princípio da livre iniciativa, da segurança jurídica e na vedação ao retrocesso social e econômico. Assim, o Estado pode induzir o mercado, mas não pode asfixiar tecnologias ou criar monopólios artificiais que inviabilizem concorrência na cadeia de valor da mobilidade sustentável.

Da sustentabilidade

Por meio do seu artigo 225, a Constituição Federal impõe não apenas ao Poder Público, mas à coletividade como um todo o dever de defender e preservar o meio ambiente para as gerações presentes e futuras. Assim, funciona como fundamento essencial para a progressiva restrição a veículos térmicos, tal como por meio de zonas de emissão zero e obrigação de descarbonização de frotas públicas.

Nestes termos, tem-se como sujeitos afetados:

• O Estado: sujeito passivo do dever de agir;

• As empresas de transporte e a indústria automotiva: sujeitos a regulações ambientais mais estritas; e

• A sociedade: sujeito ativo do direito ao meio ambiente preservado e passivo do dever de preservação.

Ainda, o artigo 170, que abre o título VII do texto constitucional, dispondo sobre a Ordem Econômica e Financeira, estabelece que esta tem por fim por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados, entre outros, os seguintes princípios:

• soberania nacional;

• propriedade privada;

• função social da propriedade;

• livre concorrência;

• defesa do consumidor; e

• defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação.

Assim, figura como autorização constitucional para a extrafiscalidade, pavimentando a previsão, em um plano nacional, de alíquotas diferenciadas para veículos elétricos e híbridos, e progressiva restrição a combustíveis fósseis. Assim, tem por sujeitos afetados o Fisco (que deve calibrar a tributação), a indústria e comércio de veículos e o consumidor final (beneficiados ou onerados pela diferenciação tributária).

Da tecnologia

Se na vertente ambiental a Constituição atua como um vetor de preservação e extrafiscalidade, quando voltamos os olhos para as disposições direcionadas à Tecnologia, Ciência e Inovação (CT&I), o regime constitucional brasileiro passa a operar como um sistema de indução econômica e soberania.

A eletromobilidade não é apenas uma pauta ecológica doméstica, mas uma estratégia de neoindustrialização e inserção global. O Brasil possui a matriz elétrica mais limpa do mundo industrializado. Produzir veículos elétricos e baterias aqui confere ao produto nacional uma pegada de carbono de berço incomparável. Constitucionalmente, o plano de eletromobilidade deve se conectar à política externa e de comércio internacional, posicionando o país não como mero importador de tecnologia, mas como o polo de exportação de soluções de mobilidade sustentável.

No contexto de um Plano Nacional de Eletromobilidade, um veículo elétrico não é apenas um meio de transporte com motor diferente; ele é um dispositivo tecnológico complexo móvel (envolvendo softwares de gerenciamento de carga, sistemas de automação, conectividade em rede e química fina de baterias).

O marco constitucional de CT&I (reformulado pela Emenda Constitucional nº 85/2015) estabelece parâmetros rígidos e, ao mesmo tempo, flexíveis para a atuação do Estado e do mercado:

• O Estado Indutor: A Constituição impõe ao Estado o dever de financiar, incentivar e conferir tratamento prioritário à inovação tecnológica que vise à autonomia tecnológica do país. No plano de eletromobilidade, isso significa amparo jurídico para o direcionamento de recursos públicos a fundos de risco, subvenção econômica para desenvolvimento de powertrains elétricos e compras públicas tecnológicas (encomendas tecnológicas);

• O Mercado Interno como Patrimônio: O texto constitucional delimita que o desenvolvimento tecnológico deve ser estruturado para fortalecer o mercado interno brasileiro. Não se trata de fomentar a inovação de forma abstrata, mas de criar adensamento tecnológico local. O plano nacional não pode, portanto, se limitar a subsidiar a importação, mas exigir transferência de tecnologia, capacitação local e autonomia tecnológica; e

• Limites de Segurança: O amparo à tecnologia encontra limites claros na proteção de dados, na segurança cibernética da infraestrutura crítica (como a rede elétrica conectada aos carregadores) e na neutralidade da rede.

O Artigo 218 da Constituição Federal tipifica o dever estatal de promover e incentivar o desenvolvimento científico, a pesquisa, a capacitação tecnológica e a inovação, assegurando tratamento prioritário à pesquisa básica e aplicada com vistas ao bem público. No ecossistema da mobilidade elétrica, esse mandamento funciona como o alicerce jurídico indispensável para o financiamento e a criação de infraestruturas críticas de pesquisa, como laboratórios de ensaio e certificação de baterias, o fomento à pesquisa voltada à cadeia de minerais críticos (a exemplo do lítio, grafite e nióbio) e o desenvolvimento de soluções de software nacionais dedicadas à gestão de redes inteligentes, as chamadas smart grids.

Essa imposição constitucional vincula dinamicamente as Instituições de Ciência e Tecnologia (ICTs) públicas e privadas, universidades e centros de pesquisa, como sujeitos ativos no pleito de recursos, à Administração Pública direta e indireta em todas as esferas federativas, que figura no polo passivo com o dever de prever dotações orçamentárias e desburocratizar as contratações públicas de inovação.

Aprofundando a estratégia de consolidação tecnológica, o Artigo 219 da Carta Magna positiva que o mercado interno integra o patrimônio nacional e deve ser viabilizado de modo a garantir o bem-estar da população, o desenvolvimento socioeconômico e a autonomia tecnológica do país. Sob a ótica do direito econômico, o constituinte de 1988 compreendeu o poder de consumo da população e a demanda estatal por bens e serviços como recursos escassos e valiosos, configurando um ativo soberano que não pode ser alienado em favor de indústrias estrangeiras sem contrapartidas locais substanciais.

Diante do mercado automotivo e de transporte público brasileiro, essa premissa transforma o acesso ao consumidor em uma moeda de troca geopolítica e industrial no processo de transição para frotas elétricas, legitimando e blindando contra questionamentos concorrenciais a instituição de cláusulas de conteúdo local progressivo. Consequentemente, essa relação jurídica compele montadoras globais, indústrias de autopeças e empresas sistemistas a nacionalizarem etapas de suas cadeias produtivas, beneficiando diretamente a rede de fornecedores locais e a mão de obra qualificada do país.

Ademais, a qualificação do mercado interno como patrimônio nacional projeta efeitos diretos sobre o poder de compra do Estado e o direcionamento das compras públicas. O regime constitucional ampara a criação de margens de preferência em processos licitatórios para veículos e arranjos tecnológicos que comprovem inovação e produção em território nacional. Essa governança dos contratos públicos permite gerar emprego, renda e arrecadação internamente, mitigando o risco de o Brasil simplesmente substituir sua histórica dependência externa do refino de petróleo por uma nova subordinação tecnológica voltada à importação exclusiva de semicondutores e células de bateria. O mercado doméstico passa a operar, portanto, como uma incubadora para a rota tecnológica soberana do país, viabilizando o domínio sobre os minerais estratégicos.

Por fim, o arcabouço normativo se completa com o Artigo 219-A, que autoriza expressamente a cooperação entre o Estado, órgãos públicos e entidades privadas para a execução de atividades de ciência, tecnologia e inovação, facultando inclusive o compartilhamento de recursos humanos, infraestrutura e equipamentos.

No contexto da eletromobilidade, este dispositivo confere segurança jurídica para a instituição de hubs de inovação e ambientes regulatórios experimentais, conhecidos como sandboxes. Torna-se constitucionalmente hígida, por exemplo, a cessão de uso de espaços públicos para a realização de testes operacionais de novos modelos de negócio ou tecnologias disruptivas, tais como frotas experimentais de ônibus urbanos ou sistemas de carregamento sem fio por indução em vias públicas. Essa flexibilidade procedimental conecta diretamente empresas automotivas, startups de mobilidade, concessionárias de energia e municípios em arranjos contratuais de cooperação tecnológica, consolidando o entendimento de que o acesso ao mercado brasileiro constitui um privilégio que deve, obrigatoriamente, ser retribuído com transferência tecnológica e desenvolvimento nacional.

Da energia

Quando analisada sob a ótica da energia, a formulação de um plano nacional para a eletromobilidade deixa de ser uma mera política setorial de transportes e ascende ao status de diretriz de infraestrutura crítica e segurança nacional. Afinal, a eletrificação progressiva da frota nacional opera uma transferência estrutural da matriz de tração do país, deslocando o eixo do refino de petróleo em direção à rede de energia elétrica coordenada pelo Sistema Interligado Nacional (SIN).

A Constituição Federal de 1988 disciplina o setor energético por meio de uma lógica rigorosa de centralidade federativa, regimes de monopólios mitigados e observância à modicidade tarifária. É justamente dentro dessa moldura que o regime constitucional atua para delimitar, amparar e restringir o avanço da mobilidade elétrica, acomodando as pressões decorrentes da introdução de milhões de veículos elétricos e equalizando as demandas por uma infraestrutura de recarga robusta com o planejamento do setor elétrico.

O amparo constitucional a essa transição repousa no dever estatal de planejar e garantir o suprimento energético nacional, fornecendo o arranjo jurídico necessário para converter as vantagens comparativas do país em combustível para a frota. Esse mandamento cria um nexo indissociável entre o fomento à geração limpa e o consumo de energia nos transportes.

Em contrapartida, a delimitação do tema dá-se por meio da centralização de competências estatuída no Artigo 21, Inciso XII, alínea "b", da Carta Magna, o qual estabelece a competência privativa e exclusiva da União para explorar e regular os serviços e instalações de energia elétrica. Esse dispositivo consolida o foro regulatório federal, determinando que quaisquer diretrizes sobre tarifas de recarga, carregamento inteligente ou a integração dos veículos à rede por meio da tecnologia bidirecional Vehicle-to-Grid (V2G) devam emanar do Ministério de Minas e Energia e da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL).

Essa centralidade jurídica afeta diretamente a União, no polo ativo como formuladora e reguladora, e vincula, no polo passivo, as concessionárias de distribuição de energia e os Operadores de Pontos de Recarga (CPOs), que devem obediência estrita às normas federais de conexão, impedindo a criação de uma colcha de retalhos de legislações estaduais ou municipais.

O Artigo 175 impõe ao plano nacional o dever de disciplinar juridicamente se a recarga pública e coletiva deve se estruturar como um serviço comercial inteiramente livre ou como uma extensão do próprio serviço público de energia de distribuição. Esse desenho afeta simultaneamente a indústria de óleo e gás e o setor de geração elétrica, permitindo ao Estado balancear o declínio gradativo das receitas e da dependência dos combustíveis fósseis em favor da expansão do mercado de eletricidade e de vetores energéticos alternativos.

É nessa reconfiguração de forças que a tríade soberania, eficiência e transição energética revela suas facetas estratégicas mais profundas. A soberania nacional, indissociável da segurança energética nos termos dos Artigos 1º, Inciso I, e 170, é fortalecida à medida que o plano de eletromobilidade internaliza a matriz de transportes. Ao migrar o consumo para a eletricidade gerada domesticamente por fontes hidráulicas, biomassas, eólica e solar, o país se blinda contra choques externos de preços e a volatilidade geopolítica do barril de petróleo, estendendo esse controle soberano ao domínio das reservas de minerais estratégicos indispensáveis para as baterias. Paralelamente, o princípio da eficiência energética, amparado pelos Artigos 37, 170, Inciso VI, e 218, ganha contornos práticos que superam a óbvia superioridade termodinâmica dos motores elétricos frente aos de combustão interna. A eficiência exige a conversão de carros elétricos em baterias sobre rodas integradas a uma smart grid.

A Constituição Federal oferece, portanto, as ferramentas estruturais necessárias para converter o setor elétrico nacional no grande propulsor da mobilidade, assegurando que o país realize sua transição de forma autônoma, sem substituir a histórica dependência do petróleo importado por uma nova submissão mineral ou tecnológica externa.

Dos transportes

Quando o Plano Nacional de Eletromobilidade é filtrado pelo regime constitucional dos transportes, a perspectiva migra para a garantia de direitos sociais e a governança das cidades. A Constituição Federal de 1988 promoveu uma mudança profunda nessa dinâmica ao incluir o transporte no rol dos direitos fundamentais sociais, por força da Emenda Constitucional nº 90/2015.

A partir desse marco legal, o transporte coletivo deixou de ser tratado como uma mera atividade econômica comercial para se consolidar como um serviço essencial à cidadania, indispensável para o exercício de prerrogativas básicas como o trabalho, a saúde e a educação. Dessa forma, a moldura constitucional passa a delimitar, amparar e restringir a transição para a eletromobilidade, reorganizando a operação e a regulação do setor a partir de balizas normativas estritas.

Sob a ótica do amparo constitucional, a introdução da tração elétrica encontra justificativa direta na exigência de que os serviços públicos sejam prestados de forma adequada, contínua e eficiente. Como os veículos elétricos reduzem significativamente os custos operacionais de longo prazo (OpEx) e eliminam as externalidades negativas como a poluição sonora e atmosférica nos grandes centros, o fomento à eletrificação do transporte público alinha-se ao mandamento de melhoria qualitativa do serviço essencial.

Contudo, essa mesma engenharia jurídica delimita com precisão as fronteiras de atuação de cada ente federativo. Embora a União detenha a competência privativa para legislar sobre trânsito e transporte e fixar diretrizes nacionais, os Estados operam o transporte intermunicipal e os Municípios detêm a competência exclusiva sobre o transporte coletivo local. Por consequência, o plano nacional não possui prerrogativa para impor de forma centralizada a compra de frotas elétricas pelas prefeituras, dependendo obrigatoriamente de mecanismos de cooperação e indução financeira.

Soma-se a esse desenho de competências a restrição imperativa do princípio da modicidade tarifária. O custo de aquisição inicial (CapEx) de um ônibus elétrico é consideravelmente superior ao de um modelo convencional a diesel, o que impõe uma barreira fiscal severa. A administração pública e os planos setoriais encontram-se restritos pela proibição de repassar esse custo de transição tecnológica para o preço da passagem cobrada do usuário final, sob pena de inviabilizar o próprio direito social ao transporte. Diante desse cenário, o Artigo 6º da Carta Magna atua como o norte valorativo da política pública, sinalizando que a eletrificação não deve priorizar os veículos leves particulares de luxo por meio de isenções fiscais puras, mas sim o transporte público de massa e a logística urbana de abastecimento, onde o impacto da redução de danos ambientais e da eficiência tarifária atinge diretamente a população de menor renda.

A execução prática dessa transição tecnológica concentra-se no ambiente urbano, tendo como pilar o Artigo 30, Inciso V, da Constituição. Sendo os Municípios os titulares responsáveis por organizar e prestar o transporte coletivo local, cabe a eles o dever de redesenhar os editais de licitação e os contratos de concessão para exigir frotas com emissão zero.

Essa atribuição exige ainda o ordenamento do espaço urbano para viabilizar a instalação de corredores exclusivos e da infraestrutura de recarga pesada em garagens e terminais. Para resguardar a segurança jurídica desse ecossistema, o Artigo 22, Inciso XI, assegura a uniformidade regulatória ao centralizar na União a competência para legislar sobre o trânsito, impedindo que estados e municípios criem exigências técnicas de segurança veicular ou homologações que conflitem com o Código de Trânsito Brasileiro e as resoluções do Contran, garantindo assim um ambiente previsível para montadoras e fabricantes de componentes.

Para equalizar o alto investimento inicial exigido e preservar as balizas do regime de concessão do Artigo 175, o ordenamento jurídico impõe a necessidade de reestruturar a matriz de custos contratuais. Como a eletromobilidade gera economias severas de manutenção e combustível ao longo da operação, os novos instrumentos de delegação devem prever mecanismos de partilha de ganhos de eficiência para amortizar o capital investido ou reduzir o valor da tarifa.

Uma das estratégias mais viáveis para operacionalizar essa diretriz é a segregação de contratos, permitindo que o Município cinda a relação jurídica tradicional. Em vez de exigir que a concessionária opere as linhas e adquira a frota, realiza-se uma licitação exclusiva para o provimento e manutenção dos ativos de eletromobilidade (empresas proprietárias da frota e das baterias) e outra para a operação do serviço em si, reduzindo o risco do operador e atraindo fundos de investimento de longo prazo.

Além da engenharia contratual, o custeio da transição exige fontes extratributárias de financiamento amparadas na proteção ambiental, uma vez que a tarifa de remuneração não suporta o peso do investimento isoladamente. A ordem econômica constitucional autoriza o uso de receitas alternativas, como a vinculação da CIDE-Combustíveis ou a instituição de cobranças pelo uso do espaço urbano por veículos poluentes, materializando o princípio do poluidor-pagador para subsidiar a eletrificação.

Esse esforço de descarbonização reflete-se de forma igualmente estratégica na logística de carga pesada e no abastecimento nacional. Ao estruturar corredores verdes nas principais rodovias federais, a política de transportes reduz a dependência do país em relação ao diesel, desvinculando os custos logísticos de bens essenciais e alimentos das oscilações do preço internacional do petróleo e das flutuações cambiais, o que confere estabilidade sistêmica à economia.

Por fim, a resolução do gargalo fiscal enfrentado pelas prefeituras depende do fortalecimento do federalismo cooperativo. Embora o custo de operação seja menor, os Municípios isoladamente dificilmente possuem capacidade orçamentária para arcar com o elevado CapEx dos ônibus elétricos.

Diante dessa limitação, o plano nacional deve ser estruturado com base no Artigo 23, parágrafo único, utilizando leis complementares para fixar normas de cooperação mútua. Nesse arranjo cooperativo, a União atua como garantidora e financiadora principal por meio de bancos públicos de desenvolvimento, enquanto as administrações locais redesenham os contratos de concessão, assegurando que o ganho de eficiência energética se reverta em modicidade tarifária e na efetiva sustentabilidade do direito social ao transporte.

Constatações

A estruturação de um Plano Nacional de Eletromobilidade, quando pautada pelo rigor do regime constitucional brasileiro, consolida-se como um poderoso instrumento de indução socioeconômica, soberania e neoindustrialização.

A análise integrada dos ecossistemas de sustentabilidade, tecnologia, energia e transportes demonstra que a transição para a tração elétrica supera a mera troca de matrizes veiculares, configurando uma profunda reconfiguração jurídica e de infraestrutura crítica nacional.

Longe de se traduzir em um cheque em branco ao Estado, o arranjo constitucional ampara a transição energética por meio da extrafiscalidade e do fomento à inovação local, mas impõe limites fundamentados na livre iniciativa, na livre concorrência e na modicidade tarifária. Com isso, assegura-se que o bônus ambiental da descarbonização não seja mitigado por distorções de mercado ou pelo encarecimento de serviços públicos essenciais.

Nesse cenário, as relações jurídicas mapeadas revelam um feixe complexo de direitos e deveres que vincula de forma cogente o Poder Público, a iniciativa privada e a coletividade. A engenharia constitucional distribui responsabilidades de maneira clara impõe:

• à União a centralidade regulatória e o suporte financeiro de grande escala;

• aos Municípios, o dever de gerir o transporte coletivo local e o ordenamento urbano; e

• às indústrias e concessionárias, a obrigação de se adaptarem a padrões tecnológicos e ecológicos mais estritos.

No polo ativo de toda essa engrenagem posiciona-se o cidadão, titular indiscutível tanto do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado quanto do direito social ao transporte digno, atualizado e acessível.

Por fim, o sucesso regulatório da mobilidade elétrica no Brasil depende da superação de gargalos fiscais e contratuais por meio de soluções inovadoras chanceladas pela própria Carta Magna.

A superação do elevado custo de capital inicial (CapEx) dos veículos pesados e a garantia de investimentos em redes inteligentes exigem a adoção de estratégias como a segregação de contratos e o uso de fontes extratributárias de financiamento pautadas no princípio do poluidor-pagador.

Acima de tudo, a efetivação dessa política de Estado demanda o fortalecimento do federalismo cooperativo, em que leis articulem de forma harmônica as competências dos entes federativos.

Somente por meio desse esforço conjunto e coordenado o país poderá converter seu potencial energético renovável em autonomia tecnológica, assegurando uma transição justa que preserve o mercado interno como patrimônio soberano da nação.